L'une des images les plus frappantes de la pandémie de coronavirus (COVID-19), c'est le contraste entre des agriculteurs contraints de jeter les stocks de lait, d’œufs et de légumes qu’ils n’arrivent plus à écouler, et des consommateurs qui ne trouvent que des rayons vides, après avoir longtemps fait la queue devant les magasins d'alimentation. Comment expliquer une surabondance de produits agroalimentaires d'un côté et des pénuries de l'autre ?
Le système alimentaire mondial (figure 1) se caractérise aujourd'hui par des problèmes d'asymétrie d'information et des coûts de transaction qu'il est indispensable de corriger pour évoluer vers un modèle plus inclusif, plus résilient et plus durable. Si les processus de production alimentaire industrielle à grande échelle conjugués à une gestion des chaînes d’approvisionnement « en juste à temps » ont entraîné de nombreux bénéfices, les dangers de ce système sont de plus en plus visibles. Or la révolution numérique ouvre la voie à un autre équilibre, dans lequel les systèmes d'organisation et de production souples et à petite échelle peuvent prospérer et s'adapter rapidement à un environnement opérationnel changeant. La solution pourrait venir d'unités de petite taille et interconnectées. Souvenons-nous de l'évacuation de Dunkerque pendant la Seconde Guerre mondiale : ce sont des centaines de petits bateaux qui ont permis de sauver la mise alors que les troupes étaient bloquées sur la côte et que les grands navires ne pouvaient s'approcher pour les embarquer.
Chacun d'entre nous — soit au moins 7,7 milliards de personnes — est d'une façon ou d'une autre un maillon du système alimentaire. Nous décidons des aliments que nous consommons, des vêtements que nous portons et des produits que nous utilisons, dont une grande partie provient de l'agriculture. Les produits agricoles sont issus de 570 millions d'exploitations, pour la plupart familiales, de petite taille et situées dans les pays en développement. Les systèmes alimentaires sont locaux, et jouent en cela un rôle essentiel pour les populations, mais aussi mondiaux, car reliés entre eux par le commerce et des marchés financiers et d'assurance sophistiqués.
Figure 1 : Les asymétries d'information et les coûts de transaction sont un véritable fléau pour le système alimentaire
source banque mondiale
Bien qu'il fournisse de la nourriture à une population mondiale qui a plus que doublé au cours des 50 dernières années, le système alimentaire est très loin de pouvoir nous aider à réaliser les Objectifs de développement durable liés à l’élimination de la faim et de la pauvreté, à la santé, à l'utilisation des terres et à la lutte contre le changement climatique. Nous produisons en effet beaucoup de nourriture dans le monde, mais le nombre de personnes sous-alimentées a augmenté depuis 2014 (figure 2). Un enfant de moins de cinq ans sur cinq souffre d'un retard de croissance qui aura des conséquences négatives sur sa productivité tout au long de la vie.
Parallèlement, les problèmes de surpoids ou d'obésité touchent deux milliards de personnes dans le monde et sont à l’origine d’une aggravation des maladies non transmissibles d'origine alimentaire qui compromettent à leur tour la résistance à de nouvelles maladies comme le coronavirus. L'agriculture est responsable de 24 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre (a), absorbe 70 % de la consommation d'eau douce et constitue le principal facteur à l'origine de la perte de 60 % de la biodiversité chez les vertébrés depuis les années 1970. Le coût de ces externalités négatives s'élève à 12 000 milliards de dollars (a) selon la Food and Land Use Coalition, soit un montant supérieur à une valeur marchande de 10 000 milliards de dollars.
Selon les Perspectives économiques mondiales de juin 2020, 100 millions de personnes supplémentaires risquent de basculer dans la pauvreté en raison des conséquences économiques de la pandémie (a). Cette situation nous éloigne de nos objectifs en provoquant une baisse des revenus et en créant des difficultés d'accès à la nourriture et à la nutrition qui pourraient entraîner une famine à grande échelle selon le Programme alimentaire mondial.
Figure 2 : Le système alimentaire n'est pas en mesure de venir à bout de la faim
Source : FAOSTAT (2020)
Comment changer de trajectoire et faire en sorte que le système alimentaire soit capable de réduire la faim et d'assurer la bonne santé des populations, de l'économie et de la planète ?
On peut se représenter le modèle planétaire dont dépend le système alimentaire comme un bateau surchargé qui tangue de plus en plus dangereusement à chaque nouvelle cargaison qu'on y embarque : croissance démographique, changement climatique, perte de biodiversité, pollution, dégradation des terres, etc. Avec deux crises alimentaires en dix ans [i], même si elles ont des origines totalement différentes, le bateau vacille et sera bientôt sur le point de chavirer. Et pour en réchapper, il ne suffira pas de se délester de la dernière cargaison, à savoir le coronavirus. Car de multiples aspects sont en cause. Heureusement, la nature est étonnamment résistante et, associée à l'ingéniosité humaine, elle nous permettra de nous remettre de la crise actuelle comme elle l'a fait des précédentes. À nous de profiter de cette occasion pour changer la trajectoire du système alimentaire.
Aujourd'hui, le développement et le déploiement rapides des technologies et des réseaux numériques promettent d'accélérer la transformation du système alimentaire en palliant les défaillances de longue date des marchés et des choix politiques. Marqués par plusieurs révolutions agricoles, les changements de cap antérieurs dans l'agriculture et l'industrie alimentaire ont accru la productivité agricole et l'offre d’aliments, réduit les prix réels des denrées, contribué à libérer des ressources en main-d'œuvre et en capital pour les investir dans d'autres domaines, ouvert la voie à l'urbanisation et à la révolution industrielle, et conduit à la privatisation du secteur agro-industriel. Contrairement aux révolutions précédentes qui ont débuté par des innovations dans les exploitations avant de se généraliser dans les communautés rurales, puis dans les entreprises en amont et en aval de la chaîne de valeur — à l’instar de l’utilisation de la charrue en fonte pendant la révolution agricole britannique ou de l'association de nouvelles semences et d'engrais pendant la révolution verte —, les innovations numériques d'aujourd'hui favorisent l'efficacité en de multiples points de la chaîne de valeur alimentaire.
Les technologies numériques entraînent des changements sur de nombreux fronts et à un rythme accéléré, car elles permettent de collecter, d'utiliser et d'analyser des quantités massives de données sur pratiquement tous les aspects du système alimentaire et à un coût marginal presque nul. D'Alibaba à YouTube, les plateformes numériques bouleversent les modèles économiques traditionnels. En 2019, des sociétés de capital-risque ont investi 2,8 milliards de dollars dans des start-up spécialisées dans des applications agricoles digitales (a).
Mais l'innovation numérique ne vaut que par les objectifs qu'elle sert. Pour produire des résultats positifs, les politiques publiques doivent l’accompagner des infrastructures et capacités humaines nécessaires, s'attaquer aux inégalités entre hommes et femmes et accorder une attention particulière aux bénéfices environnementaux. Nous examinons en détail ces questions importantes dans un prochain rapport consacré à l'accélération numérique de la transformation agricole, qui sera publié fin 2020. Ici, nous nous concentrons sur trois grandes recommandations pour accélérer la transition vers un avenir alimentaire plus durable : les politiques publiques devraient chercher à déconcentrer les marchés et les chaînes d'approvisionnement, à décentraliser la traçabilité et à diffuser les données.
Déconcentrer les marchés et les chaînes d'approvisionnement
Le contraste entre les excédents alimentaires dans les exploitations agricoles et les pénuries sur les marchés de détail lors des périodes de confinement a mis en évidence les coûts de transaction élevés et les asymétries d'information qui pèsent depuis longtemps sur le système alimentaire. Des marchés et des chaînes d'approvisionnement très concentrés et segmentés génèrent d'énormes gains d'efficacité, mais il est difficile et onéreux pour les vendeurs comme pour les acheteurs d'entrer en contact et d'effectuer des transactions. La concentration peut prendre de nombreuses formes, qu'il s'agisse de celle des marchés physiques ou des parts de marché. Elle est dangereuse dans les deux cas, surtout en temps de crise. Le Titanic était le plus grand, le plus luxueux et le plus moderne des navires de croisière lorsqu'il a pris la mer pour son premier voyage et tout le monde pensait qu'il était « trop grand pour couler ». Nous savons tous comment son histoire s'est terminée.
Au Pérou, 80 % des vendeurs d'un grand marché central de fruits et légumes de Lima (a) ont été testés positifs au coronavirus. Bien qu'il soit considéré comme un foyer de contagion, les autorités ont estimé qu'elles ne pouvaient pas fermer ce marché, sous peine de créer d'importantes pénuries alimentaires. Aux États-Unis, le secteur de la distribution alimentaire est de plus en plus concentré dans quelques grandes entreprises (figure 3) qui risquent d'être moins réactives face aux changements d'habitudes de consommation et moins résistantes aux chocs de la demande. Toujours aux États-Unis, la propagation du coronavirus chez les salariés de plusieurs abattoirs a mis en évidence l'ampleur de ces opérations et la très forte concentration du marché de l'industrie de la viande. Les fermetures d'usines de transformation dans l'Illinois se sont à leur tour répercutées sur la chaîne d'approvisionnement. Ces problèmes ne feront probablement qu'empirer à mesure que les tendances à la concentration et à la segmentation croissantes seront accentuées par la géographie et les politiques commerciales, contribuant par-là aux surabondances et pénuries simultanées que nous connaissons aujourd'hui.
Figure 3 : Les marchés alimentaires de détail aux États-Unis se rétrécissent
Source : Département de l'Agriculture des États-Unis, Service de recherches économiques ; calculs issus de l'Enquête mensuelle sur le commerce de détail du Bureau de recensement américain et des rapports sectoriels. Mise à jour et adaptation de l'article de Steve Wood, « Revisiting the US food retail consolidation wave: regulation, market power and spatial outcomes », Journal of Economic Geography, Volume 13, Issue 2, mars 2013, pp. 299–326
Les plateformes numériques peuvent contribuer à déconcentrer et à augmenter le nombre de marchés en amont et en aval du système alimentaire, ce qui permet d'obtenir de meilleurs résultats à chaque extrémité de la chaîne d'approvisionnement. Une étude comparant les données relatives aux transactions d'une plateforme numérique par rapport aux enchères physiques organisées chaque semaine, ainsi que les prix à la production dans les régions cultivant du café en Inde (a), a révélé que les agriculteurs obtenaient des prix nettement plus élevés lorsqu'ils vendaient leurs produits par l'entremise de la plateforme numérique plutôt que sur place par l'intermédiaire de courtiers. La plateforme de vente en ligne Taobao du groupe Alibaba, évoquée dans un récent billet de l'IFPRI (a), est un autre exemple : le comté de Shuyang, où sont situés 86 des 4 310 « villages Taobao » en Chine, a connu « une transformation spectaculaire, passant d'un des comtés les plus pauvres de la province du Jangsu à un haut-lieu du commerce électronique agricole en Chine ». Grâce à une industrie horticole florissante soutenue par les ventes en ligne, le PIB du comté a dépassé les 11 milliards de dollars en 2018 et 41 000 personnes ont pu sortir de la pauvreté.
À la suite de la pandémie, de nombreux gouvernements locaux et opérateurs privés ont accéléré le passage aux plateformes numériques pour connecter les producteurs et les consommateurs, bloqués par les mesures de confinement. Ainsi dans l’État américain du Kansas, les réseaux sociaux ont permis de mettre en relation les éleveurs et les consommateurs à la recherche de viande bovine de qualité, alors que la pandémie avait vidé les rayons de viande des commerces locaux. En Inde, l’Odisha Rural Development and Marketing Society (ORMAS) a mis sur pied un système de livraison à domicile de légumes par des organisations de producteurs locaux (a), qui recourt à des balances électroniques et des terminaux de paiement numériques. Travaillant en liaison avec l’Odisha Livelihoods Mission, la Mission Shakti, des ONG partenaires et des fonctionnaires de district, la société publique a rapidement mis en place un système de livraison et organisé des tournées de véhicules dotés de laissez-passer de la police pour le transport des légumes, offrant ainsi à un plus grand nombre de personnes la possibilité de s'approvisionner en produits frais tout en protégeant les moyens de subsistance des agriculteurs. Au Kenya, la pandémie a donné un nouvel élan aux entreprises qui avaient déjà basculé vers le numérique. Twiga Foods (a), par exemple, est une plateforme de commerce interentreprises créée en 2014 et utilisant la téléphonie mobile. Elle permet de faire se rencontrer l'offre et la demande de fruits et légumes à petite échelle et de supprimer les intermédiaires, éliminant ainsi le gaspillage et réduisant les prix des denrées alimentaires pour les consommateurs individuels. Cliente d'IFC, la société utilise la même technologie pour faciliter l'accès des consommateurs aux produits alimentaires pendant la pandémie (a).
Néanmoins, si ces solutions numériques constituent une lueur d'espoir face aux ruptures des chaînes d'approvisionnement causées par la pandémie, quelle sera la robustesse de leur modèle à long terme ?
À l'avenir, il sera indispensable de veiller avec soin à l'équilibre entre intérêts privés et publics dans la déconcentration des plateformes au sein du système alimentaire. Ce n'est pas là une nouveauté : il suffit de penser aux marchés de producteurs ou de gros traditionnels. Il s’agit de plateformes physiques où les producteurs et les consommateurs interagissent. Mais que faudra-t-il faire pour développer ces solutions numériques et rendre virtuel l'ensemble du processus ? Le nombre de marchés va augmenter, offrant aux producteurs et aux consommateurs davantage d'options, et l'efficacité en sera renforcée par la réduction des coûts. Prenons l'exemple des ventes aux enchères de bétail, où les échanges physiques traditionnels sont remplacés par des caméras installées dans l'exploitation, ce qui permet une plus grande participation au marché et d'importantes économies sur les coûts logistiques et vétérinaires. Dans le même temps, le flux croissant d'informations sur chaque processus et client tout au long de la chaîne de valeur agroalimentaire, étayé par des contrôles numériques, permettra de certifier plus facilement la fiabilité d'un agent économique et de renforcer la confiance dans les transactions. L'utilité des plateformes numériques pour développer le système alimentaire est donc évidente, sous réserve cependant que leur impact économique et sociétal soit soigneusement pris en compte.
Le rôle des politiques publiques est précisément d'empêcher qu’elles ne s'arrogent une position trop dominante sur le marché. À l'heure actuelle, il n'est pas évident de déterminer si les plateformes numériques créent une forte concentration des parts de marché qui favorise les opérateurs historiques ou si une concurrence transparente permet une répartition équitable de la valeur.
D'une part, plusieurs facteurs contribuent à une concentration accrue des marchés des plateformes numériques, dont notamment les économies d'échelle, les coûts de transfert et les effets de réseau [ii]. C'est le cas d'Alibaba ou d'Amazon, des entreprises qui ont connu une croissance exponentielle au cours de la dernière décennie et qui créent un marché permettant aux consommateurs et aux producteurs d'interagir sur toute la planète. D'autre part, l'économiste Barbara Engels explique au contraire que les plateformes numériques favorisent la concurrence [iii]. Selon elle, les gammes de produits (comme des variétés de pommes vendues par différents producteurs) créent des situations de concurrence qui sont régulièrement bousculées par l'innovation (comme l'arrivée de nouvelles variétés de pommes excluant les précédentes à mesure que le périmètre du marché s'étend) et donc moins propices à l'accumulation de pouvoir de marché que les mécanismes d'échange plus conventionnels. Néanmoins, cette hypothèse n'a pas été confirmée pour la chaîne de valeur alimentaire et elle nécessite d'être étudiée plus avant[iv].
Décentraliser la traçabilité
À l'instar des précédentes zoonoses comme le VIH/sida et le virus du Nil occidental, le coronavirus a mis en évidence les liens étroits entre santé animale, santé humaine et santé de la planète (a), ainsi que le rôle important joué par les activités humaines qui favorisent un contact plus étroit entre les personnes et les animaux sauvages. Les mauvaises pratiques d'élevage, la manipulation dangereuse des aliments, la dégradation des écosystèmes et l'envahissement des habitats de la faune sauvage sont responsables d'un nombre croissant de maladies.
Décentraliser la traçabilité des aliments tout au long de la chaîne d'approvisionnement permettrait d'obtenir des aliments plus sûrs et plus durables. Cet enjeu est fondamental quand on sait que, chaque année, quelque 600 millions de personnes tombent malades après avoir consommé des aliments contaminés, ce qui coûte aux pays à revenu faible et intermédiaire 110 milliards de dollars en pertes de productivité et en dépenses de santé (a). Savoir d'où viennent les aliments et comment ils ont été produits permet aux consommateurs de prendre des décisions plus éclairées sur les effets de l'alimentation sur leur santé et celle de la planète. Par ailleurs, les aliments produits de manière plus durable peuvent être vendus plus cher à des consommateurs soucieux de l'environnement et de la santé, qui acceptent d'en payer le prix. Ce signal donné par les prix, s'il est transmis aux différents intervenants tout au long de la chaîne de valeur, pourrait donc encourager des méthodes de production durables.
En Uruguay, un code d'identification attribué aux vaches permet la traçabilité tout au long de la chaîne d'approvisionnement. Photo : Flore de Preneuf / Banque mondiale
Prenons l'exemple de l'Uruguay, dont les exportations de viande bovine ont augmenté de 700 % entre 2001 et 2018 (figure 4). La hausse des revenus et l'évolution des préférences des consommateurs ont stimulé la demande de viande bovine d'origine certifiée, synonyme de grande qualité. Si l'Uruguay a pu satisfaire cet appétit pour des produits de qualité supérieure, c'est parce que ses dirigeants ont eu l'intelligence, au début des années 2000, de lutter contre une épidémie de fièvre aphteuse en améliorant les pratiques d'élevage et en mettant sur pied un système de traçabilité numérique du bétail (a) gratuit pour tous les utilisateurs.
Figure 4 : Les exportations de viande bovine de grande qualité et traçable sont en augmentation
Source : COMTRADE 2020
Le succès durable de ce système repose sur la conception décentralisée du registre de traçabilité : tout le monde peut accéder au système et utiliser les données, ce qui réduit les asymétries d'information, renforce la concurrence aux différents niveaux et limite les risques de fraude et de falsification d'informations. Le système uruguayen attribue un code d'identification à chaque animal, ce qui permet de connaître en temps réel son statut et sa localisation dans la chaîne de production. Les informations sur chaque vache sont suivies depuis la ferme jusqu'à l'expédition, notamment leurs déplacements, leur alimentation, leurs traitements médicaux et l'évolution de leur poids, entre autres indicateurs. Les utilisateurs non enregistrés peuvent consulter la cartographie des éleveurs utilisant le système et identifier chaque bovin par département.
Les technologies permettant la décentralisation des registres de traçabilité ont le potentiel de transformer les chaînes d'approvisionnement alimentaires, tout comme l'identification, la localisation et le bien-être de chaque animal, les intrants environnementaux et sociaux, la contractualisation, les processus de transformation et de nombreux autres domaines clés. Étant donné la complexité du système alimentaire — sans parler des aspects techniques liés à la multiplication, la confidentialité et l'architecture des données —, tout cela ne peut être mis en place avec succès qu'en garantissant l'interopérabilité totale de la traçabilité (possibilité d'échanges entre les différentes parties) et à condition que la gouvernance du système interdise une course à la concentration du pouvoir de marché. La décentralisation de la traçabilité tout au long de la chaîne d'approvisionnement incitera davantage à une production et une consommation alimentaires sûres, de qualité et socialement et écologiquement responsables.
Diffuser des données ouvertes
Depuis le partage de la séquence génétique du nouveau coronavirus, plus de 150 candidats-vaccins sont en cours de développement par les secteurs privé et public, selon des technologies traditionnelles ou des méthodes inédites. La diffusion de données ouvertes dans l'ensemble d'un système alimentaire complexe est tout aussi essentielle pour corriger les asymétries d'information, encourager l'innovation et renforcer l'efficacité des dépenses publiques.
Au Kenya par exemple, sous l'impulsion de la Kenya Open Data Initiative, le nombre d'applications utilisant des données en libre accès commence à grimper en flèche. L'agriculture étant un pilier de l'économie et la sécurité alimentaire une préoccupation majeure, le gouvernement a décidé en 2011 de publier les principales données sur le développement, la démographie, les statistiques et les dépenses, dans un format numérique utilisable par les chercheurs, les entreprises privées, les développeurs d'applications et le grand public. Le site internet opendata.go.ke propose ainsi quelque 942 séries de données en libre accès. Aujourd'hui, le Kenya est le chef de file des « AgTech » en Afrique : le pays possède le meilleur écosystème numérique du continent et concentre 30 % des technologies agricoles innovantes qui y sont mises en œuvre. Une technologie de pointe comme le système de positionnement global (GPS) développé par le ministère américain de la Défense à des fins militaires et désormais déployé gratuitement illustre les répercussions positives importantes de l'open data dans l'ensemble du système alimentaire : de l'agriculture de précision qui permet aux exploitants d'apporter exactement la bonne quantité d'engrais au bon endroit, jusqu'aux applications grâce auxquelles touristes et gourmets peuvent localiser un restaurant en quelques minutes.
Un utilisateur de capteur GPS permettant de suivre les performances des machines agricoles dans une rizière du Pakistan. Photo : Flore de Preneuf / Banque mondiale
Les données ouvertes ont aussi le potentiel de renforcer l'efficacité du soutien du secteur public au système alimentaire, sachant que les pays étudiés par l'OCDE investissent chaque année plus de 500 milliards de dollars dans l'agriculture. Elles permettent de partager des informations entre différents organismes publics, d'améliorer la performance des processus et d'accroître l'efficacité de la prestation des services publics. En 2020, les pays de l'UE 28 devraient économiser 1,7 milliard d'euros sur leurs coûts d'administration publique grâce à l'utilisation de données en libre accès. Celles-ci encouragent en outre la fourniture de services innovants. Par exemple, les ONG et les organismes publics peuvent les utiliser pour développer de nouvelles applications mobiles afin de mieux servir la population. Les données communiquées par les agriculteurs permettent de suivre la mise en œuvre de diverses mesures telles que les plans de production durable et d'utilisation des terres (a). Et celles provenant des consommateurs peuvent aider les autorités à détecter des problèmes de sécurité sanitaire des aliments (a) quasiment en temps réel.
Les politiques existent déjà qui préconisent le libre accès et la réutilisation des données publiques ou d’intérêt public, notamment en Europe depuis 2003. Cependant, différents facteurs peuvent empêcher les technologies numériques de tenir leurs promesses : incertitudes quant à la protection, la propriété, la sécurité, l'accès et le contrôle des données, interrogations sur la véracité, la validation et la responsabilité, et déséquilibre des chaînes de valeur. Les politiques publiques peuvent améliorer la protection des données et clarifier leur propriété, combattre les utilisations abusives de données dans les politiques agricoles et réduire les déséquilibres dans les chaînes de valeur et les asymétries d'information qui y sont liées. Elles peuvent également promouvoir le partage des données par le secteur privé lorsque celles-ci sont d'intérêt public, contrôler et renforcer l'impact des données publiques, et améliorer la gouvernance du partage des données [v].
La pandémie de COVID-19 s’est produite à un moment où le système alimentaire avait déjà besoin d'un vaste changement de cap pour améliorer les résultats nutritionnels et environnementaux et pour accélérer la réduction de la pauvreté. En intensifiant le passage aux technologies numériques, les mesures de confinement physique pourraient entraîner un essor inattendu et annoncer un changement bienvenu. Il est urgent d'agir dès maintenant pour veiller à ce que les cadres politiques favorisent des solutions numériques qui nous rapprochent de la réalisation des Objectifs de développement durable en stimulant la déconcentration, la décentralisation de la traçabilité et la diffusion de données ouvertes. Si nous réussissons, nous pourrons tirer parti de l'énergie créative, de l'innovation et des besoins quotidiens des 7,7 milliards d'agriculteurs, d'entrepreneurs et de consommateurs qui composent le système alimentaire mondial pour changer de cap et nous orienter vers un avenir plus durable.